我国特色小镇发展的理论与实践脉络分析

我要发布     发布日期:2019-06-27 11:42:28  来源:国家统计局统计科学研究所  作者:张丽萍
核心提示:近年来,我国特色小镇​建设受到越来越多的关注,得到各个层面的重视。国家部委相继发文指导、支持和规范特色小镇建设,各地政府也相继发文开展特色小镇建设,各行各业也迅速展开相关行动。特色小镇建设逐渐形成全国热潮,“小镇+”成为当下各地、各方竞相追逐的新风口。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下,我国特色小镇建设是贯彻新发展理念、探索新发展模式和塑造新发展业态的重要实践,是深化供给侧结构性改革的重要平台。

  近年来,我国特色小镇建设受到越来越多的关注,得到各个层面的重视。国家部委相继发文指导、支持和规范特色小镇建设,各地政府也相继发文开展特色小镇建设,各行各业也迅速展开相关行动。特色小镇建设逐渐形成全国热潮,“小镇+”成为当下各地、各方竞相追逐的新风口。在中国特色社会主义进入新时代的大背景下,我国特色小镇建设是贯彻新发展理念、探索新发展模式和塑造新发展业态的重要实践,是深化供给侧结构性改革的重要平台,是深入推进新型城镇化的重要抓手,有利于推动经济转型升级和发展动能转换,对促进大中小城市和小城镇协调发展、加速新型城镇化进程、实施乡村振兴战略和缓和社会主要矛盾具有重要意义。但特色小镇作为相对较新的热点,有些理论问题还需要明晰,有些实践问题尚需要探索。本文试图通过界定特色小镇的概念,总结特色小镇的特点,探索特色小镇的理论来源和实践传承,介绍特色小镇发展的缘起、政策和发展现状,为我国特色小镇的建设发展提供借鉴和参考。



  一、特色小镇的概念和特点


  本文首先对特色小镇的概念、特点和类型,以及它与特色小城镇的区别进行分析。


  (一)特色小镇和特色小城镇


  特色小镇不同于特色小城镇,特色小城镇的概念和范围都要更大一些,而且更加强调行政化的色彩。2016年10月8日,国家发展改革委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确指出“特色小(城)镇包括特色小镇、特色小城镇两种形态。特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是指以传统行政区划为单元,特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。”2017年12月4日,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部四部委联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,进一步界定了有关概念,明确了特色小镇“几平方公里土地”的面积范围和“生产生活生态空间相融合”的特征,也明确了特色小城镇要占有“几十平方公里以上”的土地面积。


  特色小镇和特色小城镇关系密切。由于我国区域发展差异较大,特色小镇建设逐渐发展为特色小(城)镇建设,两者经常混合在一起使用。《指导意见》更是明确指出特色小镇和特色小城镇作为我国特色小(城)镇的两种形态,相得益彰、互为支撑,都是我国小城镇发展的重要内容。但本文认为特色小镇在很多方面都可以被视为一种小城镇[1],作为小城镇发展的最新形态,也可以看作是广义小城镇[1]概念的新外延。


  (二)特色小镇的类型和特点


  按照住房城乡建设部《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》,我国特色小镇主要可分为商贸流通型、工业发展型、农业服务型、旅游发展型、历史文化型和民族聚居型等6种类型。特色小镇的“特”主要表现为特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务和充满活力的体制机制等5个特点。简单来说,特色小镇具有产业“特而强”、形态“小而美”、文化“古而今”、功能“聚而合”和机制“新而活”的独特优势。



  二、特色小镇的理论脉络


  特色小镇发展的理论来源首先是基于欧美国家小城镇发展情况产生的田园城市[1]、卫星城[1]和新城运动[1]等理论,然后是立足发展中国家小城镇发展状况形成的自中心发展[1]、分享空间[1]和灰色区域[1]等理论,最后也是最重要的是我国学者立足我国小城镇发展状况提出的众多小城镇发展理论。


  (一)田园城市、卫星城和新城运动理论


  特色小镇理论的开端可以追溯到1898年英国社会活动家E·霍华德提出的田园城市理论,田园城市直接催生了卫星城和新城运动的理论和实践。在这些理论影响下,欧美等国出现了一批横向蔓延的高度“田园化”的新兴城市,先后规划建设了许多卫星城镇,还纷纷开展自己的“新城”建设。20世纪中后期见证了世界范围的“新城”建设浪潮。


  田园城市理论、卫星城理论和新城运动理论都是立足欧美等国的城市发展历程和实践提出的城市发展理论,构成欧美等国小城镇发展的主要形式。在理论和实践两个层面为发展中国家城乡统筹和小城镇发展提供了理论参考和实践借鉴。


  我国早在20世纪40年代末的上海市城市规划中,就提出在中心城区周围建设卫星城的设想。20世纪50年代末,北京、上海等城市的总体规划中也都考虑了卫星城的规划和建设问题。改革开放后,卫星城在我国实现了大规模的规划、建设与发展。新城建设也取得举世瞩目的成绩,开发区、工业园、新区/城、大学城、生态城、低碳示范区、文化创意产业园区等新型城市不断浮现。但很多卫星城和新城基本上都无法实现工作和居住的平衡,发展面临困局。


  近期的特色小镇建设,从其概念界定和发展特点来说,按照“生产、生活、生态”三位一体的目标,明显具有田园城市、卫星城和新城的形态、地位和特征。


  (二)自中心发展、分享空间和灰色区域理论


  20世纪70、80年代,很多学者开始对西方主流城市化研究结论进行反思,立足世界城市发展现实提出小城镇发展理论。70年代D·圣海斯和H·埃尔森汉斯提出自中心发展理论,强调小城镇的内生发展机制。1979年,M·桑托斯在《分享空间》一书中提出了分享空间理论,提出欠发达国家或地区打破双循环约束强调自己地位的发展战略。80年代加拿大学者麦吉对东亚、东南亚发展中国家城市和区域发展问题进行多年研究后提出灰色区域理论,描述了大城市周围出现的城乡融合区的特殊空间区域,并总结出这种区域的日本、泰国和中国类型。这些立足于发展中国家的城市发展实践总结出来的理论模式,为发展中国家和欠发达地区实现城市发展、谋求实现经济独立和发展特色经济提供了非常宝贵的借鉴。


  我国特色小镇建设对自身资源的依赖、对特色产业的强调和特色文化的关注,明显具有自中心发展理论和分享空间理论强调内生发展机制的思想内核,也具有灰色区域理论提出的“城乡融合区”的小城镇发展形态,可以看作是这些理论在我国的新发展和新实践。



  (三)我国小城镇发展理论


  我国关于小城镇的系统性研究始于费孝通先生。1983年费孝通先后在《瞭望》周刊发表了四篇有关小城镇的文章[1]系统阐述了他的小城镇理论,主张城市发展应该走“小城镇为主、大中城市为辅”的道路,认为小城镇发展的核心是解决农民问题,目标是城乡一体化,发展模式应该“自下而上”,直接推动力是农村工业化和乡镇企业的发展。费孝通的小城镇理论在学术界和社会各界引起巨大反响,明显提升了我国小城镇研究的层次和高度,还得到了中央政策的肯定与支持。之后更多学者关注研究小城镇发展,取得了丰硕的研究成果。


  我国的小城镇研究主要可以概括为以下几个方面。一是对国外小城镇发展理论和经验的介绍和借鉴。二是对小城镇发展模式的研究。费孝通(1995,1998)总结了小城镇发展的“苏南模式”“温州模式”和“珠三角模式”,其他学者也结合不同的地域特点提出了“孙耿模式”“诸唐模式”“大唐模式”“侨乡模式”和“晋江模式”等许多各具特色的模式。三是对城镇化发展道路的研究。主要有优先发展大城市、优先发展小城镇以及大中城市和小城镇协调发展三种观点,目前的主流观点是大中小城市和小城镇协调发展。四是对小城镇发展动力机制的研究。李怀(1999)和王勇(2002)认为自我发展和自下而上的农村工业化是推动小城镇快速发展的主要动力。此外,还有一些小城镇研究关注的是小城镇的发展意义、发展阶段、规划、地位和作用等。


  这些理论和研究是我国学者结合国内外理论成果和实践经验的重要研究成果,给我国的小(城)镇建设提供了重要的理论和实践支持,具有重要指导意义。


  三、特色小镇的实践传承


  从实践传承看,我国特色小镇建设可以说是城市发展、新型城镇化、“双创”、乡村发展、“互联网+”和特色产业培育等工作相互融合的新成果。


  (一)城市发展战略的传承和创新


  改革开放前,人民公社是我国农村城镇化转型和城乡一体化发展的基本体制,虽然没有明确提出,但在城市发展实践中实施的一直是“小城镇”发展战略。改革开放后,我国城镇化战略主要是“重点发展小城镇”。2002年党的十六大正式把我国城镇化发展战略调整为“大中小城市和小城镇协调发展”。这一战略延续至今,且不断丰富发展(实践中则一直存在大城市化的现象)。特色小镇建设和我国之前的小城镇发展是一脉相承的,但是又有所发展。传统的小城镇发展主要是自上而下的发展,强调的是“涓滴效应”和“扩散效应”,是城市公共服务向乡村地区延伸、为乡村服务的理念,需要大城市财政转移提高公共服务。现在的特色小镇建设,强调的是自下而上的发展,主要立足自身产业基础,不依靠政府财政,也不是只有产业,还要有生活、有生态。


  (二)新型城镇化的探索和实践


  党的十八大以来,为解决城市发展中的突出矛盾和问题,提高城镇化质量,应对经济社会发展的外部挑战和内在要求,党中央、国务院把新型城镇化建设作为加速经济转型升级、全面深化改革的重要抓手,提升到国家战略的高度。各部门、各地区通过一系列总体性、政策性举措积极推动我国新型城镇化进程。特色小镇位于城和乡之间,是城乡之间的纽带,建设特色小镇将成为推进新型城镇化的突破口,成为我国走新型城镇化道路的带动力量,为未来我国大多数小城镇发展指明了方向。


  (三)“双创”工作的新平台


  2014年9月李克强总理在夏季达沃斯论坛上公开发出“大众创业、万众创新”(以下简称“双创”)的号召,此后“双创”逐渐被称作中国经济提质增效升级的“新引擎”。2015年6月4日的国务院常务会议决定鼓励地方设立创业基金,对“双创”工作提供优惠、税收和服务支持。2015年6月11日,国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号),要求各地、各部委完善相关体制机制推动“双创”工作发展。作为创新创业平台,特色小镇可以说是“双创”工作的重要载体,帮助众多创业者在特色小镇实现自己的“双创”梦想。



  (四)乡村发展的新路径


  2008年浙江省安吉县正式提出“中国美丽乡村”建设计划并出台行动纲要,短期内取得明显成效。“十二五”期间,受安吉县美丽乡村建设成功的影响,各地纷纷采取行动,掀起美丽乡村建设的热潮。2013年习近平总书记在湖北考察时提出“建设美丽乡村”的要求。2014年农业部开展了中国最美休闲乡村和中国美丽田园推介活动,“美丽乡村”建设成为中国社会主义新农村建设的代名词。


  特色小镇对美丽环境和传统文化的重视、对“小而美”形态的追求和对生产、生活、生态的强调,有机对接了“美丽乡村”建设改善乡村生态、发展乡村经济、提高农民收入和促进乡村文明的目标,可以看作是谋求乡村发展、实现乡村振兴的新路径。


  (五)其他


  特色小镇在诞生和发展过程中对互联网的倚重,使它和我国的“互联网+”发展战略融合在一起,成为“智慧城市”及智慧中国建设的重要方面。此外特色小镇对特色产业和特色文化的关注,使它成为我国培育发展“特色产业”、加快产业转型升级和提高发展质量的有效举措。


  更重要的是我国经济发展到现阶段,人民生活水平普遍提高,消费结构逐渐向健康、休闲和文化等方面倾斜,社会主要矛盾也发生转化。“小镇”在我国经济社会发展格局里相对较弱,因此特色小镇建设还明显具有促进“发展不充分地区、领域和方面”加速发展,缓和社会主要矛盾的作用。


  四、特色小镇建设的缘起、发展和现状


  (一)缘起:浙江的探索


  2014年10月浙江省省长首次公开提及特色小镇,2015年浙江省政府工作报告正式提出“围绕全省七大产业、兼顾历史经典产业,规划建设具有独特文化内涵、休闲旅游等功能叠加的特色小镇。”2015年5月浙江省发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》,特色小镇建设迅速开展起来,引起各方关注。2016年国家、有关省市先后发文支持各地开展特色小镇建设,期望以此加速城镇化进程并推动产业升级发展。特色小镇建设迅速成为全国发展热点,浙江省的特色小镇作为最成功的范本,吸引了全国多地的考察团。


  (二)发展:政策的推动


  浙江特色小镇建设的成功得到中央各部委和各省市地方政府的高度重视。2016年7月1日住房城乡建设部、发展改革委和财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出了培育特色小镇的总目标,8月3日住房城乡建设部发布了《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》,之后特色小镇建设热潮席卷全国各地[1]。2016年底特色小镇建设进入实质性推动阶段。各地相继推出特色小镇发展指导意见及创建方案,国家各部委也相继出台了多项更加深化、更加具有具体指导意义和支持倾向的政策措施。这些指导或支持政策主要包括三方面内容。一是政策性金融、开发性金融及商业性金融对特色小镇的支持,继农业发展银行后,国家开发银行、建设银行和光大集团等也加入了支持特色小(城)镇建设的队伍。二是提出特色小镇的建设要求,国家政策中出现明显的纠偏倾向,更加强调特色产业的核心、传统文化的传承、现有格局的保持以及生态环境的保护。三是专业领域对特色小镇建设的细化推进,我国特色小镇建设由住房城乡建设部统筹推进,体育总局、农业部和林业局也相继结合自身相关领域及产业,分别启动了运动休闲特色小镇、农业特色互联网小镇和森林特色小镇的建设试点工作,并在资金方面给予了一定的支持。


  (三)现状:成就和规范


  在各地政府创建方案和各部委指导支持政策的推动下,特色小镇建设在全国如火如荼地开展起来。截至2018年1月11日,全国特色小镇一共有403个,共有20个省份提出特色小镇创建计划,省级特色小镇总计划数量已超过1500个。值得注意的是,我国特色小镇建设是一个新事物,还处于探索发展的过程,出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及房地产化等不当倾向。2017年12月,国家发展改革委等四部委联合出台《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》,要求各方、各地对特色小镇建设及时纠偏和规范引导。


  特色小镇建设的相关政策从加快、推进、支持、指导到规范推进的关键词变化,说明我国小镇建设的理念愈加理性。起源于浙江的特色小镇建设推广到全国之后,从特色小镇、特色小(城)镇到特色小镇和特色小城镇的用词调整,表明政策制定者对特色小镇建设的认识愈加明确,同时说明了我国特色小镇建设的丰富内涵和不同地区特色小镇建设的不同特点。政府、企业和学术界应共同合作,加强研究,使特色小镇这个新事物能够生存下来并发展壮大,切实确保我国小镇建设取得预期成效,积极推动我国新型城镇化持续健康向前发展。

 
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